Рука руку моет архитектура власти

Рука руку моет: архитектура региональной власти, требующая разрыва.

Часть первая.
Главный принцип: разделение властей в регионах.

Система, при которой местные органы внутренних дел находятся в административном и финансовом подчинении у региональной государственной власти, содержит институциональный дефект, поскольку такая конструкция нарушает базовый принцип разделения властей, закреплённый статьёй 10 Конституции РФ, согласно которому государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а органы этих ветвей самостоятельны, однако на практике полиция, будучи частью исполнительной вертикали, оказывается зависимой от тех же региональных властей, которых она должна контролировать, и возникает классический конфликт интересов, прямо запрещённый статьёй 10 Федерального закона «О противодействии коррупции», где под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность должностного лица влияет или может повлиять на объективное исполнение им служебных обязанностей, и именно здесь срабатывает принцип «рука руку моет»: губернатор, утверждающий бюджет регионального УМВД и согласующий назначение начальника полиции, получает рычаг давления на процессуальные решения — от отказа в возбуждении дела до изменения квалификации преступления, — и эта зависимость подрывает не только статью 120 Конституции, согласно которой судьи независимы и подчиняются только закону, но и сам институт правосудия, поскольку статья 118 Конституции устанавливает, что правосудие осуществляется только судом и посредством уголовного судопроизводства, однако если следствие изначально ведётся под контролем региональной исполнительной власти, то суд получает материалы, уже прошедшие фильтр местной целесообразности.

Принципиально важно, что все три ветви региональной власти — исполнительная, судебная и правоохранительная — должны существовать не в одной организационной упряжке, а как независимые друг от друга институты, причем реально, а не формально, каждый из которых имеет собственную вертикаль подчинения, собственное финансирование и собственные кадровые механизмы, исключающие возможность регионального чиновника влиять на судью или начальника полиции через бюджетные или административные рычаги; именно поэтому суды субъектов федерации должны финансироваться исключительно из федерального бюджета, а назначение мировых и районных судей не должно зависеть от согласования с губернатором, равно как и начальник регионального управления МВД должен назначаться непосредственно министром внутренних дел и быть несменяемым в течение определённого срока без решения федеральной аттестационной комиссии, чтобы никакой местный чиновник не мог угрожать ему отставкой за отказ прекратить неудобное дело. Любые контакты этих органов власти необходимо подводить под потенциальный «конфликт интересов». Дружественные и родственные связи, и тому подобное подобно быть под строгим внешним надзором, и полностью регулироваться нормами «комплаенс».   ( подробнее ниже).

Кроме того, местные правоохранительные органы не должны обладать монопольной подследственностью по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях, и хотя статья 151 УПК разграничивает подследственность между дознавателями МВД, следователями Следственного комитета и органами ФСБ, при этом следователи Следственного комитета ведут дела об убийствах, террористических актах, преступлениях должностных лиц, а также о тяжких и особо тяжких преступлениях несовершеннолетних, на практике распределение дел происходит внутри регионального уровня, где все перечисленные структуры связаны неформальными координационными совещаниями и общими плановыми показателями, что создаёт риск подмены объективной истины ведомственным интересом, и потому разумной альтернативой выглядит норма, по которой дела о преступлениях, предусмотренных, например, частью 2 статьи 105 УК (убийство двух и более лиц), статьёй 205 (террористический акт), статьями 285–290 (должностные и коррупционные составы), автоматически изымаются из ведения местных органов и передаются в межрегиональные следственные управления, сформированные по территориальному принципу из следователей, не имеющих служебных контактов с местным аппаратом.

Часть вторая.
Особый порядок для дел с аффилированностью (комплаенс-риски).

Отдельно и принципиально иначе должны рассматриваться случаи, когда в деле фигурируют лица, состоящие в родственных, свойственных, финансовых или корпоративных отношениях с региональными властями, сотрудниками местной полиции, прокуратуры или судейского корпуса. Это не просто частный случай конфликта интересов, а самостоятельная категория дел с повышенными коррупционными рисками, требующая особого процессуального режима, поскольку именно здесь механизм «рука руку моет» работает с максимальной эффективностью: родственник губернатора, партнёр главы регионального УМВД или аффилированная с мэрией компания практически гарантированно получают либо полное прекращение дела, либо перевод его в категорию менее тяжкого состава.

В связи с этим предлагается ввести специальный правовой режим для таких дел, включающий три обязательных элемента:

Первый элемент — автоматическое выявление аффилированности на стадии регистрации сообщения о преступлении, когда дежурный орган обязан проверить не только состав деяния, но и субъектный состав: наличие родственных связей, прямо предусмотренных статьёй 14 Семейного кодекса (близкие родственники — родители, дети, супруги, братья, сёстры, дедушки, бабушки, внуки), а также финансовых и корпоративных пересечений по смыслу статьи 4 Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», где аффилированными признаются лица, способные влиять на деятельность друг друга через участие в уставном капитале, членство в органах управления или договорные отношения; при обнаружении таких связей дело не принимается к производству местным следователем, а направляется в федеральный орган — Следственный комитет по федеральному округу или Генеральную прокуратуру.

Второй элемент — обязательный отвод всех местных сотрудников, которые могли бы иметь конфликт интересов. В отличие от общего порядка, где статья 61 УПК предусматривает отвод по заявлению сторон, для аффилированных дел должен действовать императивный, автоматический отвод всего регионального следственно-судейского пула, причём отстранение касается не только следователя, но и прокурора, утверждающего обвинительное заключение, и судьи, рассматривающего дело по существу, поскольку в условиях малого региона родственные или служебные связи часто охватывают сразу несколько уровней власти.

Третий элемент — межведомственная конкуренция при передаче дела. Для исключения ситуации, когда одно федеральное ведомство находится в неформальных отношениях с региональной элитой, целесообразно предусмотреть альтернативное распределение: Следственный комитет, ФСБ и Генеральная прокуратура могут параллельно проводить проверочные мероприятия, и итоговое решение о том, кто принимает дело к производству, принимает специальная комиссия при Президенте Российской Федерации или при Генеральной прокуратуре, руководствуясь принципом максимальной удалённости и минимальной связности с регионом.

Более того, любые контакты между структурами власти необходимо рассматривать как нарушение норм «комплаенс» на предмет потенциального «конфликта интересов». Почему то представитель бизнеса, если встречается с потенциальным покупателем накануне или после тендера (плюс минус год) может быть заподозрен в создании условий для коррупционного сговора, а неформальные встречи представителей разных ветвей власти - норма… не странно ли? 

Часть третья. Защита от давления и неотменяемость установленных фактов:
В отношении аффилированных дел, как и в отношении любых уголовных дел, где факт вины был установлен следствием, действует принципиальное правило: никакая инстанция, включая вышестоящую, не должна иметь права произвольно аннулировать дело или прекращать его по не процессуальным основаниям, поскольку это открывает прямой канал для коррупционного давления «сверху», когда федеральный или региональный чиновник, заинтересованный в исходе дела, может просто отменить неудобный результат; пересмотр дела, безусловно, возможен, но исключительно через процедуры апелляционного и кассационного обжалования, закреплённые в главах 45.1 и 47.1 УПК РФ, причём эти процедуры должны гарантировать, что решение вышестоящей инстанции принимается на основе полной и объективной проверки материалов дела, с привлечением дополнительных независимых инстанций, а не по звонку или административному указанию.
Любое отстранение следователя, дознавателя или судьи, ведущего такое дело, либо любое дисциплинарное преследование в отношении них, произведённое в период расследования или сразу после его окончания, должно автоматически рассматриваться как потенциальный акт давления и давать работнику право обжаловать такие действия «через головы» — то есть напрямую в Генеральную прокуратуру, Следственный комитет или Высшую квалификационную коллегию судей, минуя региональных начальников и местные квалификационные коллегии, где могут быть заинтересованные лица; более того, в случае, если давление подтверждено, материалы об этом должны направляться в органы для возбуждения уголовного дела по статье 294 УК (воспрепятствование осуществлению правосудия) или статье 296 УК (угроза или насильственные действия в связи с осуществлением правосудия), что создаёт реальный сдерживающий механизм для любых попыток вмешательства.

Часть четвёртая. Международный контекст и итоговый вывод:
Подобная практика уже существует в зарубежных правопорядках и даёт измеримые результаты: в Соединённых Штатах федеральный закон обязывает Министерство юстиции и ФБР уведомляться о любых резонансных преступлениях, после чего федералы имеют право вмешаться независимо от позиции шерифа или местного департамента полиции, а по делам о нарушении гражданских прав должностными лицами местное расследование автоматически дублируется федеральным, и итоговое решение принимает независимый федеральный прокурор; этот подход не только снижает число сфальсифицированных дел, но и служит сдерживающим фактором для региональных элит, понимающих, что их влияние не распространяется на параллельную федеральную линию, и любой факт вмешательства в работу следователя или судьи может быть обжалован в независимый орган, что создаёт реальную защиту для добросовестных сотрудников.

Таким образом, предлагается двухуровневая процессуальная архитектура: общий порядок для дел без признаков аффилированности — с разделением властей и передачей тяжких дел на межрегиональный уровень; и особый порядок для дел с родственными, финансовыми или корпоративными связями с властью — с автоматическим выявлением, императивным отводом всего регионального пула, межведомственной конкуренцией и усиленной защитой следователей и судей от давления, включая право обжалования «через головы» в федеральные органы. Эти изменения не требуют слома существующей системы, но требуют последовательного внедрения норм, прямо вытекающих из статей 10, 118, 120 Конституции РФ, статей 61, 151, 41, 45.1, 47.1 УПК РФ, статьи 10 Федерального закона «О противодействии коррупции», статьи 14 Семейного кодекса и статьи 4 Закона о конкуренции, — чтобы никакой региональный игрок, независимо от должности и связей, не мог чувствовать себя неуязвимым перед законом.

Часть пятая. Самая «интересная». Олигархат как системная угроза:
Олигархат — это не просто наличие сверхбогатых людей. Это явление, при котором крупный капитал сращивается с политической властью и медийным влиянием, пронизывая все сферы общественной жизни и подменяя публичные интересы частными. Влиятельные лица получают возможность оказывать решающее воздействие на принятие государственных решений в своих интересах — через прямое участие во власти, через подконтрольные СМИ, через финансирование политических партий или через давление на правоохранительную и судебную системы. В результате правовая система превращается в оружие для достижения их целей, законы конкуренции перестают действовать, а доверие граждан к юстиции разрушается из-за безнаказанности.

Для оздоровления общества «влиятельные» лица должны быть уравнены перед законом со всеми остальными. Это требует системного подхода, охватывающего антимонопольное законодательство, регулирование СМИ, политических партий, выборов, налогообложения, борьбу с коррупцией и отмыванием денег. Ниже — некоторые возможные механизмы.
1. Законодательное определение и публичный реестр:
Первым шагом должно стать законодательное закрепление объективных критериев, по которым лицо признаётся имеющим системное влияние на общественные процессы. Такими критериями могут быть: занятие выборных должностей или руководящих постов в политических партиях; контроль над средствами массовой информации с охватом аудитории выше установленного порога; владение активами, стоимость которых многократно превышает среднегодовой национальный доход; участие в капитале субъектов естественных монополий или предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке. Лица, подпадающие под эти критерии, должны вноситься в публичный реестр, что создаёт прозрачность и ограничивает их возможность действовать в тени.

2. Запрет на финансирование политики:
Лица, включённые в реестр, не должны иметь возможности финансировать политические партии, избирательные кампании, политическую агитацию или проведение массовых мероприятий с политическими требованиями. Это разрывает прямую связь «деньги — власть». Финансирование политической деятельности должно осуществляться исключительно из государственного бюджета на прозрачной и равной для всех участников основе.

3. Ограничение медиа-влияния:
Необходимо законодательно ограничить концентрацию медийных ресурсов в одних руках: запрет на владение несколькими СМИ с совокупным охватом выше установленного порога, обязательное разделение бизнеса и медиа-активов, введение антимонопольных ограничений на рынке массовой информации. Это лишает влиятельных лиц ключевого инструмента манипуляции общественным мнением.

4. Антимонопольные меры и демонополизация:
Олигархическая структура экономики приводит к резкому сокращению сферы действия законов хозяйственной конкуренции. Необходим пакет антимонопольных мер: принудительное разделение бизнесов, занимающих доминирующее положение на нескольких рынках; ужесточение контроля за слияниями и поглощениями; введение механизма «разрыва» вертикально интегрированных холдингов, где одна компания контролирует всю цепочку — от производства до сбыта. Также требуется прозрачная система государственных закупок и концессий, исключающая участие аффилированных структур.

5. Налоговое выравнивание:
Крупнейший капитал должен нести соразмерную фискальную нагрузку. Предлагается: прогрессивная шкала налогообложения доходов сверхбогатых; повышение налога на сверхприбыль; запрет на оставление экспортной выручки за рубежом; повышение налога на прибыль для предприятий, учреждённых офшорными компаниями, а также введение налога на выведенный капитал. Это лишает влиятельных лиц основного инструмента ухода от налогообложения и пополняет бюджет.

6. Независимый судебный и правоохранительный надзор:
Любые дела, в которых фигурируют лица из реестра влиятельных лиц или аффилированные с ними структуры, должны автоматически передаваться в федеральные или межрегиональные органы — по аналогии с особым режимом для аффилированных дел, описанным в части второй. Судьи и следователи по таким делам должны назначаться из другого региона или федерального центра, их финансирование и кадровая независимость должны быть гарантированы на федеральном уровне. Кроме того, необходимо ввести механизм автоматической проверки активов судей и прокуроров на предмет связей с влиятельными лицами. (В том числе и с «диаспорами»)

7. Прозрачность контактов и декларирование:
Все должностные лица обязаны подавать декларации о контактах с лицами из реестра или их представителями. Это создаёт превентивный эффект: чиновник, знающий, что его встреча будет зафиксирована и проверена, дважды подумает перед тем, как принимать решение в чью-либо пользу. За непредставление или недостоверное представление таких сведений должна предусматриваться административная и уголовная ответственность.

8. Системный, а не персоналистский подход:
Любые меры должны быть обеспечены через системный подход, охватывающий множество областей, а не через преследование конкретных лиц. Это принципиально важно: цель — не наказать отдельных людей, а создать правовую среду, в которой концентрация капитала и влияния становится невозможной по определению, независимо от того, кто именно владеет ресурсами.

Итоговый вывод:
Олигархат — это не экономическая, а политико-правовая проблема. Уравнять влиятельных лиц перед законом можно только через системные институциональные изменения: чёткие критерии и публичный реестр, запрет на финансирование политики, ограничение медиа-влияния, антимонопольные меры, налоговое выравнивание, независимый судебный надзор, прозрачность контактов и международное сотрудничество по возврату активов. Эти меры, взятые вместе, создают среду, где капитал не может купить власть, а власть не может защищать капитал в обход закона. Именно это и есть оздоровление общества.

P.S.
Разумеется, реализация всех этих мер на практике столкнётся с колоссальным сопротивлением со стороны тех самых влиятельных структур, которые предлагается ограничить. Классики марксизма-ленинизма, как известно, не возлагали надежд на мирное обуздание капитала в рамках существующей государственности, полагая, что капитал скорее подчинит себе государство, чем позволит себя ограничить. И в этом их скепсис имеет под собой серьёзные основания — любая попытка законодательно уравнять «влиятельных» лиц с остальными будет воспринята как прямая угроза и встретит противодействие через лоббизм, контроль над СМИ и прямое давление на законодателей.

Вместе с тем, если отвлечься от формационной логики, следует признать: использование власти в личных целях в том или ином виде сохраняется в любой общественной системе, при любом способе производства и любой политической организации. Это не исключительно капиталистическая патология, а антропологическая константа — стремление тех, кто обладает ресурсами и полномочиями, обращать их в свою пользу, ослабляя или подменяя публичные институты. Однако при капитализме это влияние достигает качественно иного уровня: частная собственность на средства производства даёт её владельцам возможность не просто влиять на политику, а фактически формировать её повестку, контролировать ключевые медиа, финансировать послушных законодателей и блокировать любые попытки ограничения через экономическое давление, подкуп и юридические лазейки, которые они же сами и создают через подконтрольных юристов и депутатов. Капитал становится непотопляемым, потому что он воспроизводит свои позиции системно — через инвестиции в лоббизм, через ротацию кадров между бизнесом и госструктурами, через финансирование экспертных центров, формирующих общественное мнение. Если в доиндустриальных обществах влияние было персональным и уязвимым (достаточно было устранить конкретного феодала), то при капитализме влияние институционализировано: оно встроено в сами экономические отношения, и бороться с ним точечными методами практически бессмысленно — нужна смена архитектуры, а не персоналий.
А значит, проблема глубже, чем просто «капитал против государства»: это проблема конструкции самой власти, её сдержек, её прозрачности и её подотчётности. И если даже в идеальных условиях полностью устранить злоупотребления невозможно, то создать механизмы, делающие их рискованными, дорогостоящими и публично фиксируемыми, — вполне достижимая задача.
Признание сложности не отменяет необходимости двигаться в этом направлении, даже если результат не будет идеальным. Альтернатива — отказ от любых попыток — означает заведомую капитуляцию перед системой, где власть и капитал срослись окончательно. Классики были правы в диагнозе относительно капитализма, но это не отменяет права искать инструменты, пусть и несовершенные, для восстановления хотя бы формального равенства перед законом в любой формации. Другого пути, кроме как пробовать, просто нет.